Klubokawiarnia „Państwomiasto” organizowała w maju szereg debat-warsztatów na temat funkcjonowania miasta i wpływu na przestrzeń miejską. Byliśmy obecni w ubiegły wtorek na ostatnim spotkaniu tego cyklu, poświęconym kwestii legalności miejskiej reklamy zewnętrznej oraz jej relacji z zabytkami.
Prowadzącymi byli przedstawiciel Wydziału Estetyki Urzędu Miasta St. Warszawy oraz zastępca Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu Miasta St. Warszawy. W czasie debaty podnoszono kwestię obecności reklamy zewnętrznej w miejskiej przestrzeni publicznej oraz jej walory estetyczne.
Owszem, eksponowane na mieście kampanie reklamowe może nie ukazują zdjęć w stylu Helmuta Newtona, ale też nierzadko są oryginalną kreacją projektantów i designerów (1).
Oczywiście osobną jest kwestia czy to, co atrakcyjne wizualnie, równie atrakcyjnie wpisuje się w estetykę miasta. Tu pojawia się pierwszy styk działania firm reklamowych i organów nadzorujących wygląd przestrzeni miejskiej: harmonia i estetyka. Kolejny styk – to kwestia legalności.
Właśnie od tej ostatniej kwestii chciałabym zacząć.
Debata, która zainspirowała mnie do napisania tego tekstu, miała część warsztatową – jej uczestnicy omawiali konkretne przykłady reklamy nielegalnej, do której demontażu udało się władzom miasta doprowadzić. Każdy case został zobrazowany fotografią nośnika postawionego bez zezwoleń oraz danymi geodezyjnymi wraz z informacją o własności gruntu. Podkreślono problem rozwarstwienia własnościowego terenów gruntowych Warszawy – mapa poniżej (2).
Jest to istotne, bowiem ukazuje, że miasto ma realny wpływ na wynajem gruntów pod reklamę
na terenach, do których posiada tytuł własności.
Problemem jest natomiast sytuacja, gdy ich właścicielem wprawdzie jest samorząd, ale są one oddane w użytkowanie wieczyste. To powoduje, że użytkownik wieczysty (najczęściej spółdzielnia lub wspólnota mieszkaniowa) ma prawo rozporządzać tym terenem i podejmuje w tym przedmiocie decyzje kierując się raczej swoją korzyścią materialną, niż wizją kształtowania przestrzeni publicznej przyjętej przez miasto.
Jak się okazało, nie jest prawdą, że miasto nie ma własnych narzędzi prawnych do przeciwdziałania zjawisku niekontrolowanego umieszczania reklam.
Jako przykład aktu, który wyposażył magistrat w konkretne narzędzie, prowadzący przywołał Zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy nr 961/2007 z 14.11.2007 r. w sprawie określenia szczegółowych wskazań umieszczania reklam i informacji wizualnej w Warszawie na nieruchomościach
i innych obiektach, wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy (3).
Ma ono zastosowanie do terenów oznaczonych na mapie kolorem żółtym i czerwonym.
Co do przykładów nośników nielegalnych, część prezentowanych na warsztatach reklam rzeczywiście była umiejscowiona bez żadnego wyczucia. Uczestnicy, zresztą słusznie, wyrazili swoją dezaprobatę.
I to jest powszechna oraz jak najbardziej zrozumiała reakcja na tego typu zjawisko.
Jednak nieuzasadniona, jeśli prowadzi do błędnych wniosków.
Jeśli społeczeństwo postrzega reklamę zewnętrzną przez pryzmat tej nielegalnej (czego źródłem może być niewiedza, brak świadomości, stereotypy), to jest to nie fair wobec firm reklamowych,
które uzyskują wymagane zgody oraz przede wszystkim niezgodne z rzeczywistością i stanem prawnym.
W odpowiedzi na te reakcję, przedstawiciel urzędu miasta jasno wskazał, że istnieje reklama zewnętrzna legalna. Żeby nośnik informacji wizualnej zaistniał w przestrzeni miejskiej, inwestor musi spełnić szereg wymogów formalnych, narzuconych przez prawo. Obowiązujące przepisy przewidują możliwość posadowienia konstrukcji reklamowej lub reklamy wielkoformatowej odpowiednio na podstawie: pozwolenia na budowę lub na podstawie nieco bardziej odformalizowanego zgłoszenia robót budowlanych (4). Często są to dość długie ścieżki administracyjne wymagające przedstawienia pełnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej oraz odpowiednich zezwoleń poszczególnych organów administracji publicznej. Jeśli firma outdoorowa prowadzi swoją działalność zgodnie z prawem, a więc umiejscawia dany nośnik dopiero po uzyskaniu wymaganych zezwoleń, wówczas drugi z ww. styków – reklama vs. przepisy – nie rodzi problemów. Wszystko odbywa się lege artis, a więc istnieje reklama legalna.
Ergo, istnieje także nielegalna.
I tu jasnym wydaje się, że zarówno przedstawiciele władzy, jak i mieszkańcy miast, ale też firmy reklamowe działające zgodnie z prawem, mówią jednym głosem: jest to patologia. Patologia przestrzegania prawa – samowole budowlane (5). Patologia systemu prawnego – akcyjność, brak skutecznego egzekwowania przepisów, nie tyle już nawet niedopuszczanie do instalacji nielegalnych, ale choćby skuteczne doprowadzanie do rozbiórek konstrukcji niezgodnych z prawem i zakłócających estetykę przestrzeni miejskiej.
Zakłócających estetykę? Bądźmy konsekwentni. To, że jest legalna, ale się nie podoba, to już inna kwestia. Należy to rozgraniczyć. I tak wracamy do zderzenia interesów wymienionego na początku tego tekstu jako pierwsze: reklama kontra estetyka przestrzeni miejskiej. W trakcie dyskusji padło rozwiązanie: miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Są to akty prawa miejscowego, stanowiące, mówiąc w uproszczeniu, wizję samorządów co do przeznaczenia gruntów objętych ich zasięgiem terytorialnym (6). To konkretne narzędzie do regulowania nie tylko przeznaczenia terenu,
ale i możliwość ewentualnego wprowadzenia zasad umieszczania reklam (np. limity wielkościowe), ograniczeń lub całkowitych zakazów ich instalacji tam, gdzie np. reklama zaburzałaby w sposób znaczący zaplanowaną dla tego miejsca estetykę architektoniczno-wizualną.
Warszawa takie plany ma.
Kolejnym rozwiązaniem dla regulowania reklamy w przestrzeni publicznej, na jakie zwrócił uwagę jeden z uczestników warsztatów, jest wykorzystanie przepisów prawnych wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (7), na przykład tworzenie parków kulturowych (co, nota bene, umiejętnie wykorzystał Urząd Miasta w Krakowie, obejmując tą formą prawną ochrony zabytków teren Rynku Głównego). Jednak nie da się ustanowić parku kulturowego na terenie całego miasta,
stąd zachodzi istotna potrzeba regulacji uniwersalnych i przemyślanych.
Racjonalniejsze, a przede wszystkim uzasadnione byłoby, aby niezadowolenie wobec nieuporządkowania przestrzeni publicznej polegające na przeplataniu się cennych widoków zabytkowych z elementami handlowymi, skierowane zostało raczej przeciw nieefektywnym działaniom organów stanowiących prawo lub przeciw ich brakowi wizji ukształtowania przestrzeni publicznej,
a nie wobec firm reklamowych, które w ramach swobody działalności gospodarczej i zgodnie ze swoją kreatywnością, umieszczają przekaz wizualny w przestrzeni publicznej wedle swojego pomysłu,
ale zgodnie z prawem i wymaganiami.
Mówiąc prościej: jeśli w danym miejscu jest reklama nie jest zakazana, i ja ją tam umieszczę spełniając wszystkie wymogi prawne, nie mogę być za to piętnowana. Jeśli, zdaniem organu, wskutek mojego działania ucierpiał jakiś ład wizualny, to organ przypisując mu określoną wartość, winien wcześniej objąć go ochroną, którą ja, przy decydowaniu o jego zagospodarowaniu, musiałabym wziąć pod uwagę.
Przykładem regulacji prawnych, gdzie ten aspekt został dostrzeżony, a próba pogodzenia przedsiębiorczości i ochrony dziedzictwa kulturowego podjęta, może być Francja. Jacky Cruchon, specjalista w zakresie urbanistyki oraz konsultant francuskiego stowarzyszenia ANVPAH & VSSP8 przyznał, że we Francji wprowadzono zakaz instalacji reklam na obiektach zabytkowych i w obszarze ochronnym dla tych obiektów, a jednocześnie obowiązują tam przepisy prawne, „które gwarantują wolność handlu, dlatego na tych obszarach reklama jest zakazana częściowo: pojawia się, kiedy dotyczy miejscowego handlu” (9).
Analizując przepisy obowiązujące w tym zakresie w Polsce można odnieść wrażenie, że prawne zagadnienia umieszczania reklamy zewnętrznej nie są nieuregulowane – są po prostu słabo egzekwowane. A jej umiejscowienie nie jest do końca poprawnie przemyślane przez same organy reglamentujące tę sferę.
Była szansa, aby skorzystawszy ze wspólnie wypracowanych europejskich rozwiązań w kwestii ochrony krajobrazu (a więc też przestrzeni publicznej) i przy pomocy wiążących instrumentów prawnych przemyśleć to, profesjonalnie opracować i uregulować. Taką szansą była tzw. ustawa krajobrazowa (10).
Była, bo w uchwalonym kształcie jest raczej kodeksem antyreklamowym (wymierzonym także w reklamę legalną oraz posiadającym nieścisłości prawne) niż wizją mądrego i estetycznego uporządkowania przestrzeni wspólnej czy ochrony krajobrazu. Założeniem projektodawców było wdrożenie Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (11), która ma na celu uporządkowanie i ochronę krajobrazu, a także rekomendację UNESCO z 2011 r.
w sprawie historycznego krajobrazu miejskiego, przyjętą przez państwa członkowskie ONZ,
w tym Polskę (12). W świetle tego oraz poruszonej wyżej konieczności mądrego i estetycznego zaplanowania przestrzeni publicznej, wielka szkoda, że zatrzymano się jedynie na populistycznych przepisach „zwalczających reklamę” oraz wprowadzeniu dodatkowych opłat, będących w rzeczywistości quasi-podatkami (13).
Nie umiemy (nie chcemy?) uczyć się na tak często przywoływanych i stawianych za wzór rozwiązaniach państw zachodnich.
W tym kontekście z ust prowadzących debatę padło stwierdzenie, że ustawa krajobrazowa jest satysfakcjonująca.
Czy jest to wyraz globalnego spojrzenia na temat estetyki przemyślanej i zaplanowanej jako celu samego w sobie, który powinien być priorytetem władz i wynikiem współdziałania całego środowiska związanego z kwestią ochrony krajobrazu, czy raczej wyraz zadowolenia z możliwości akcyjnego działania ad hoc w sferze usuwania rzekomych przeszkód?
Benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur – ustawy są właściwiej interpretowane, gdy zachowuje się ich ducha. Jeśli więc przy ich uchwalaniu zapominamy o ratio legis
i rezygnujemy z celów, jakie przyświecały tworzeniu aktu prawnego, nie powinno budzić zdziwienia, że przepisy powstałe w ten sposób są stosowane wybiórczo, obowiązują fragmentarycznie
i nie stanowią efektywnych narzędzi prawnych.
Można powtarzać, że reklama jest szpetna, umieszczana byle jak, byle gdzie i bez pozwoleń
i że w ogóle prawo tego nie reguluje, a firmy to wykorzystują.
Nie generalizujmy. Nie uogólniajmy.
Miejmy otwarte umysły. I bądźmy konkretni: podchodźmy do każdego przypadku indywidualnie.
Znam wielu przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność z obowiązującym prawem.
Tacy są też w branży reklamowej.
Na życzenie jednego z nich od kilku miesięcy śledzę losy ustawy krajobrazowej i właśnie dzisiaj jestem na szkoleniu ze znowelizowanych przepisów a na co dzień opracowuję szczegółowe analizy prawne, dotyczące legalności nowych produktów czy decyzji inwestycyjnych.
(1) Wyznacznikiem standardów dla kampanii reklamowych jest Międzynarodowy Festiwal Kreatywności w Cannes (ang. Cannes Lions International Festival of Creativity), festiwal dla branży reklamy. Siedmiodniowy przegląd, podczas którego mają miejsce wykłady, warsztaty oraz rozdanie nagród – „Złotych Lwów”, odbywa się corocznie w Palais des Festivals w Cannes we Francji. Najbliższy odbędzie się w dn. 21-27 czerwca 2015 r.; Źródło: http://www.canneslions.com/
(2) Źródło: http://www.mapa.um.warszawa.pl/mapaApp1/mapa?service=mapa_wlasnosci
(3) Źródło: http://bip.warszawa.pl/NR/exeres/961EE618-5906-4F62-A6AD-184E4A4A1A85,frameless.htm
(4) Art. 28 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89 poz. 414)
(5) Nie ma definicji legalnej samowoli budowlanej. Za samowolę przyjmuje się każde naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane. Natomiast postępowania administracyjne w przedmiocie samowoli budowlanych uregulowane są w art. 48-49 i 49b niniejszej ustawy.
(6) Art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. Nr 647 ze zm.).
(7) Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 poz. 1568).
(8) Krajowe Stowarzyszeniem Miast i Krain sztuki i historii oraz Miast o obszarach chronionych.
(9) Wypowiedź podczas konferencji „Krajobrazy miejskie w politykach publicznych” zorganizowanej w Warszawie przez Ambasadę Francji i Instytut Francuski w Polsce oraz Stowarzyszenie Forum Rewitalizacji w dn. 20 – 21 maja 2015 r.
(10) Ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (czeka na ogłoszenie w Dzienniku Ustaw).
(11) Dz.U. 2006 nr 14 poz. 98
(12) Źródło: http://www.unesco.pl/fileadmin/user_upload/pdf/Rekomendacje/rekomenkrajobraz.pdf
(13) Warto tu przywołać wypowiedź Adama Jankiewicza, prawnika, dyrektora zespołu prezydialnego w Biurze Trybunału Konstytucyjnego oraz członka rady ds. niematerialnego dziedzictwa kulturowego przy ministrze kultury i dziedzictwa narodowego, który na ww. konferencji „Krajobrazy miejskie w politykach publicznych”, który zaznaczając ze na efekty ustawy krajobrazowej należy jeszcze zaczekać, to jednak, jak stwierdził: „Niestety, nie podjęto w nowelizacji próby stworzenia jednej spójnej definicji przedmiotu ochrony – krajobrazu. Ustawa krajobrazowa w zasadzie koncentruje się na dopuszczalności umieszczania reklam w przestrzeni publicznej”. Ponadto Jankiewicz ocenił, że Polska tylko w części wprowadza w życie Europejską Konwencję Krajobrazową z 2000 r. ratyfikowaną przez Polskę w 2004 r. oraz rekomendację UNESCO z 2011 r. w sprawie historycznego krajobrazu miejskiego.
