Pod koniec 206 r. roku Łódź, jako pierwsze miasto z grupy największych w Polsce, uchwaliło Kodeks Krajobrazowy dla swojej gminy. Wojewoda, któremu przysługuje 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego – czyli oceny zgodności uchwały z prawem – nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia, tłumacząc to złożonością problemu, który trudno rozstrzygnąć w tak krótkim czasie. Dokument faktycznie zawiera wiele błędów merytorycznych i formalnych.
Wojewoda stanowisko zajął 7 czerwca 2017 r. – kiedy to zaskarżył łódzką uchwałę krajobrazową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
We wstępie skargi Wojewoda zarzuca Radzie Miejskiej:
– naruszenie prawa materialnego tj. art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i 9, art. 2 pkt 16b, 16c i 16d ustawy z dnia
27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm; u.p.z.p.), naruszenie art. 32 ust. 1, art. 94 Konstytucji RP poprzez uchybienie:
– przepisom kompetencyjnym,
– zasadzie równego traktowania w granicach danego obszaru,
– zasadom techniki prawodawczej,
– zasadzie pewności prawa i zaufania obywatela do państwa,
– braku określenia warunków dostosowania do zakazów i zasad określonych w uchwale,
oraz
– naruszenie procedury uchwalania tj. art. 37b w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p.
Przyjrzałem się powodom, dla których Wojewoda uważa, że uchwała powinna być unieważniona w całości.
1. Naruszenie przepisów kompetencyjnych.
Tworząc prawo miejscowe samorząd nie może wykraczać poza upoważnienie przyznane radzie gminy (miasta) w ustawie, czyli dokumencie nadrzędnym. W przypadku ustawy krajobrazowej, rada może JEDYNIE określić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów, rada gminy może określać zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę. W uchwale można także ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń, tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych. Wojewoda stwierdził zatem, że wszelkie ustalenia uchwały dotyczące regulacji efektów wizualnych, reklam audiowizualnych, treści reklamowych i informacyjnych w formie dźwiękowej czy projekcji holograficznych, aranżacje i ekspozycje witryn itp., są bezpodstawne.
Sprawę zasłaniania znaków drogowych czy dopuszczalnej odległości między reklamą a drogą, reguluje ustawa o drogach publicznych – nie można więc tych kwestii regulować w uchwale gminy.
Także regulacja dotycząca reklam na pojazdach komunikacji publicznej i innych pojazdach jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego, bowiem rada gminy nie może regulować zasad umieszczania tablic i urządzeń reklamowych na pojazdach mechanicznych, które są dopuszczane do ruchu na podstawie prawa ruchu drogowego.
Uchwała w nieuprawniony sposób narzuca także konieczność umieszczenia na części reklamowej siatki ochronnej wizerunek remontowanej elewacji.
Zatem należy pamiętać, iż wszelkie ustalenia wykraczające poza upoważnienie ustawy, jest istotnym naruszeniem prawa – a jest to problem prawie wszystkich powstających uchwał.
2. Naruszenie zasady równego traktowania w granicach danego obszaru.
Zgodnie z ustawą, uchwała może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów, określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.
Uchwała w sposób nieuprawniony wprowadza różnicowanie podmiotów prowadzących działalność na danej nieruchomości do różnej ilości szyldów nie tylko w ramach danego obszaru, ale także w ramach danej nieruchomości, na której działalność jest prowadzona.
Uchwała wprowadza również niedopuszczalne różnicowanie ze względów własnościowych, mimo ze zgodnie z ustawą, nie ma znaczenia kto jest właścicielem szyldu czy tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, ważna jest regulacja w zakresie ilości
i estetycznego wyglądu tych urządzeń.
3. Naruszenie zasad techniki prawodawczej.
Uchwała jest aktem prawa miejscowego i powinna spełniać wymogi dotyczące zasad techniki prawodawczej. Akt prawa miejscowego powinien być jasny i czytelny, powinien zawierać ustalenia w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń.
Tymczasem w uchwale użyto określeń i definicji, które są niejednoznaczne i mogą być dowolnie interpretowane przez organ egzekwujący postanowienia uchwały.
W przypadku zasad sytuowania i standardów jakościowych tablic i urządzeń reklamowych użyto określeń bardzo ogólnych, nieostrych, które mogą powodować różnorodność interpretacji zapisów uchwały.
4. Naruszenie zasady pewności i zaufania obywatela wobec państwa.
Uchwalając akty prawa miejscowego, samorząd musi mieć na względzie jednolitość i spójność tworzonych przez siebie norm prawnych. Samorząd Łodzi uchwalił – poza uchwałą krajobrazową – kilka innych uchwał, które w wielu miejscach są ze sobą sprzeczne (np. uchwała o parku kulturowym).
Wszystkie te uchwały weszły w życie, stanowią równorzędne akty prawa miejscowego i obowiązują dla tego samego obszaru – miasta Łodzi. Łatwo zauważyć, że u adresata uchwalonych norm prawnych będą powstawać wątpliwości, które z nich należy stosować? Niepewność wobec regulacji prawnych to ważny czynnik podważający zaufanie obywateli
do państwa prawa.
5. Brak określenia warunków dostosowania.
Ustawa nakazuje określić warunki dostosowania tablic i urządzeń reklamowych (istniejących w dniu wejścia w życie uchwały) do określonych w uchwale zakazów, zasad i warunków. Tego niestety w uchwale łódzkiej brakuje – ustala ona jedynie termin dostosowania.
Ustawa nie precyzuje również, co dokładnie oznacza „dostosowanie” (co jest jej dużym błędem), a obowiązek określenia zasad dostosowania jest bardzo istotnym elementem funkcjonowania uchwały. W szczególności warunki dostosowania mogą mieć znaczenie w przypadku naruszania przez uchwałę praw nabytych przez podmioty gospodarcze oraz osoby fizyczne. Może zatem dojść do delegalizacji urządzeń reklamowych, które zostały zainstalowane na podstawie uzyskanych zgodnie z prawem zgód i zezwoleń (pozwoleń na budowę, zgłoszeń prac budowlanych), wydanych przez właściwe organy państwowe. Niezależnie zatem od tego, że obiekty te powstały zgodnie z prawem, będą musiały być dostosowane do nowych wymagań prawnych. “Uchwała reklamowa” nie wyklucza bowiem sytuacji, że istniejące tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe będą musiały być usunięte lub zmniejszone, by doprowadzić do zgodności ze stanem prawnym określonym w uchwale.
6. Naruszenie procedury uchwalania.
To w skali problemu najmniej istotny temat – chociaż tak naprawdę błędy proceduralne wystarczają, aby uchylić uchwałę. Przy uchwalaniu prawa miejscowego obowiązują ściśle określone procedury, których nie można dowolnie ustalać. Tymczasem w przypadku Łodzi kreatywność urzędników jest bardzo wyraźna i jak się okazało, zbyt duża.
Przy czym, pamiętając historię Ala Capone, skazanego za podatki, dobrze byłoby jednak skupić się na meritum, a nie kwestiach pobocznych.
Jaki będzie finał sprawy w Łodzi – zobaczymy za kilka miesięcy, po rozstrzygnięciu przez WSA.
