Uchwały krajobrazowe w Polsce. Przegląd sytuacji, luty 2026 rok

Mija pierwsza dekada obowiązywania tzw. ustawy krajobrazowej – regulacji, która miała w istotny sposób zmienić funkcjonowanie rynku reklamy zewnętrznej w Polsce i sposób porządkowania przestrzeni publicznej przez samorządy. W tym czasie w niewielu miastach i gminach przyjęto uchwały krajobrazowe, jednak tam, gdzie je wdrożono, działanie to przyniosło szereg konsekwencji prawnych oraz biznesowych dla przedsiębiorców.

W niniejszym przeglądzie przedstawiam w skrócie, co wydarzyło się w ostatnich latach: ile uchwał powstało i gdzie obowiązują, jakie skutki przyniosło ich wprowadzenie, jaki wpływ na proces legislacyjny miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2023 roku oraz jakie scenariusze można rozważać w kontekście przyszłości ustawy i uchwał krajobrazowych.

Ustawa krajobrazowa – punkt wyjścia

24 kwietnia 2015 roku, po dwuletnim procesie legislacyjnym Sejm uchwalił ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która powszechnie została nazwana ustawą krajobrazową. Akt ten stał się podstawą prawną do tworzenia tzw. uchwał krajobrazowych.

Ustawa od początku budziła zastrzeżenia natury konstytucyjnej. Jest to zapewne główny powód, dla którego od samego początku projekt nie rozwijał się dynamicznie.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego i skutki dla rynku

Po ośmiu latach obowiązywania ustawy krajobrazowej 12 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o jej niezgodności z Konstytucją w zakresie tzw. praw nabytych. Wskazał, że mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Chodzi o nieuwzględnienie w ustawie krajobrazowej mechanizmu kompensacyjnego w postaci odszkodowania dla podmiotów zobowiązanych do usunięcia legalnie posadowionych nośników reklamowych. W konsekwencji gminy, które na podstawie uchwalonych kodeksów reklamowych doprowadziły do demontażu nośników, stanęły przed nowymi wyzwaniami prawnymi i finansowymi.

Wyrok ten otworzył drogę do ubiegania się o odszkodowanie za konieczność usunięcia legalnych reklam a także do składania wniosków o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami o nałożeniu kar pieniężnych za niezgodność legalnych reklam z uchwałą krajobrazową.

W debacie publicznej pojawiają się wątpliwości dotyczące składu Trybunału, jednak w przypadku tego orzeczenia skład sędziowski nie był kwestionowany, a wyrok zapadł jednogłośnie. Tym niemniej nie przeszkodziło to jednemu z prezydentów polskiego miasta publicznie wypowiedzieć się w kontekście tego wyroku: „…Ja bym się do niego nie dostosował…”.

Wyrok Trybunału był wskazaniem dla ustawodawcy do wprowadzenia zmian w prawie. W pewnym uproszczeniu można wskazać na dwie ścieżki, którymi można procedować zmiany: projekt senacki i projekt sejmowy. W praktyce przy projektach senackich zmierzających do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że powinny one obejmować przede wszystkim zmiany ustawy w zakresie wynikającym z wyroku. Wprowadzenie szerszych zmian może natomiast przemawiać za procedowaniem projektu w Sejmie. Zdecydowano jednak, że prace ustawodawcze będą prowadzone w Senacie. W kwietniu 2024 roku wniesiono stosowny projekt. Sprawozdanie miało być gotowe po trzech miesiącach. Uwagi do projektu zgłosiło 20 instytucji i organizacji oraz miast. W zdecydowanej większości wskazały one, że projekt nie do końca realizuje wytyczne Senatu i Trybunału, a jednocześnie zgłoszono liczne postulaty wprowadzenia znacznie szerszych zmian w ustawie. Wkrótce miną dwa lata „zawieszenia” procesu zmiany ustawy krajobrazowej. Pod załączonym linkiem znajdują się szczegóły projektu zmiany ustawy i złożone do niego opinie: https://www.senat.gov.pl/prace/proces-legislacyjny-w-senacie/inicjatywy-ustawodawcze/inicjatywa,246.html

Uchwały krajobrazowe w praktyce samorządów

Przez wiele lat większość spraw dotyczących uchwał krajobrazowych była zawieszana przez sądy administracyjne do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Od stycznia 2024 r. sprawy zaczęły powracać na wokandy. Sądy rozpatrują skargi, z których niektóre czekały na wyrok od 2017 r. Wyroki sądów można podzielić na trzy grupy:

• uchylenie zapisów dostosowawczych dla tablic i urządzeń reklamowych posiadających zgody budowlane. Takie wyroki zapadły w sprawie uchwał krajobrazowych obowiązujących w Gdańsku, Nysie, Obornikach Śląskich, Bartoszycach. W tych przypadkach uchwały dotyczyły reklam postawionych po wejściu w życie uchwały oraz tych, które istniały wcześniej, lecz nie posiadały zgód budowlanych;
• uchylenie przepisów dostosowawczych bez określenia katalogu, jakich tablic i urządzeń reklamowych wyrok dotyczy. W konsekwencji uchwały regulują wyłącznie nośniki reklamowe powstałe po wejściu w życie uchwały. Takie wyroki zapadły w sprawie uchwał krajobrazowych obowiązujących w Poznaniu, Gdyni, Łodzi, Sopocie, Bytomiu;
• oddalenie skargi na uchwałę. Takie rozstrzygnięcie zapadło przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Oznacza to, że uchwała krakowska pozostaje w dotychczasowym brzmieniu i nie uwzględnia wytycznych wyroku TK.

Należy zaznaczyć, że pomimo 2 lat rozpatrywania zaległych spraw nie wszystkie zostały dotychczas rozstrzygnięte. W wielu kwestiach nie wypowiedział się jeszcze NSA.

W Polsce jest 2 479 gmin. Każda z nich ma możliwość uchwalenia swojego prawa lokalnego regulującego zasady sytuowania reklam, ogrodzeń i obiektów małej architektury. Uchwały krajobrazowe obowiązują obecnie w 85 gminach, co stanowi 3,4% wszystkich polskich gmin.

W 2025 r. przyjęto 3 nowe uchwały krajobrazowe (Reda, Krosno, Gmina Nowy Targ) – najmniej w historii.

Poniższy wykres pokazuje, jak ten proces przebiegał w poszczególnych latach. Podane liczby pokazują uchwały, które zostały uchwalone i obowiązują. W przypadku, gdy gmina uchwaliła więcej niż jedną uchwałę, uwzględniono wyłącznie uchwałę przyjętą jako pierwszą.

Osiem gmin zdążyło zmienić swoją uchwałę krajobrazową w całości. Są to: Ciechanów, Opole, Lubin, Starachowice, Namysłów, a w roku 2025 dołączyły do nich trzy kolejne: Łask, Płock, Wałcz.

Od 2016 r. w ośmiu gminach wojewodowie lub sądy stwierdzili nieważność uchwał krajobrazowych w całości. Dotyczy to gmin Wyszków, Warszawa, Gdynia, Starachowice, Poznań, Krosno, Postomino, Ustrzyki Dolne.

Kolejny wykres przedstawia zmiany wprowadzone do uchwał krajobrazowych. Zmiany następowały po wyrokach sądów, w wyniku rozstrzygnięć nadzorczych lub z inicjatywy samych gmin. Uwzględniając całkowite zmiany uchwał, do dziś odnotowano 68 takich przypadków (w 2026 r. trzy kolejne). Liczby te dosyć jasno świadczą o jakości tworzonego prawa oraz postawie spotykanej w praktyce działania części urzędników i radnych: „uchwalmy to tak jak jest, potem najwyżej się poprawi”.

Uchwały miały ograniczać chaos, ale czasami jest tak, że same go tworzą.

Należy pamiętać, że ich zapisy są ważne dla branży OOH, ale nie tylko dla niej - uchwały dotyczą wszystkich przedsiębiorców. W większości przypadków to oni ponoszą koszty zmiany identyfikacji wizualnej miejsc prowadzenia działalności.  W przypadku sieci handlowych mówimy często o milionach złotych. Warto byłoby, aby urzędnicy przygotowujący uchwały krajobrazowe więcej czasu poświęcali na analizy gospodarcze i prawne – wówczas nie musielibyśmy pokazywać tego wykresu. Przedsiębiorca przede wszystkim potrzebuje stabilności i możliwości skupienia się na własnym biznesie, bez konieczności sporządzania kolejnych raportów, zestawień, deklaracji do coraz to nowszych urzędów. Dobrobyt zawsze bierze się z pracy, a nie z nadmiernej regulacji.

Patrząc na powyższe zestawienia, należy zadać sobie pytanie: dlaczego mimo upływu 10 lat tak niewiele gmin zdecydowało się na uchwalenie uchwał krajobrazowych?

Powodów jest wiele. Na pewno warto wspomnieć o kilku z nich:

• Wiele osób w gminach zdaje sobie sprawę, że gospodarka jest najważniejsza i obawia się, że uchwały krajobrazowe mogą uderzyć w lokalnych przedsiębiorców.
• Nie każda gmina ma potrzebę tworzenia uchwały. Edukując lokalny rynek i wskazując dobre praktyki można osiągnąć pożądany efekt. Poza tym obowiązują przepisy prawa budowlanego, które często jest dobrym i wystarczającym narzędziem.
• Początkowo wątpliwości budziła zgodność ustawy krajobrazowej z Konstytucją. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego brak zmian w ustawie powoduje równie duże utrudnienia.
• Przepisy ustawy krajobrazowej są niejasne, zaś procedura uchwalania aktu prawa miejscowego na jej podstawie - skomplikowana.
• Uchwały krajobrazowe są kosztowne zarówno na etapie ich przygotowania, jak i późniejszego wdrażania i egzekwowania.

Dlaczego zatem część gmin, mimo trudnej sytuacji prawnej, podejmuje decyzję o przygotowaniu i uchwaleniu uchwał krajobrazowych? Spotkałem się z różnymi motywacjami. Oczywiście dla dużych miast sprawą najistotniejszą jest uporządkowanie przestrzeni publicznej i usunięcie z niej nadmiaru reklam. Jednak często nie jest to poprzedzone pogłębioną analizą, a problem bywa źle definiowany. Najlepiej obrazują to niektóre prezentacje przygotowane przez miasta pokazujące chaos reklamowy. Rekordzista w prezentacji opublikowanej w 2021 r. prezentował zdjęcia z 2004, opisując je jako stan rzeczywisty.

Można również odnieść wrażenie, że niektóre gminy uchwalają nowe prawo głównie po to, aby móc pobierać opłatę reklamową, czy też – jak ma to miejsce w Gdańsku – bezpośrednio zarządzać rynkiem reklamy na swoim terenie. Kierunek ten bardzo przypomina sposób działania samorządów dużych miast w Niemczech, które wybudowały własne nośniki reklamy zewnętrznej i rozpoczęły działalność konkurencyjną względem komercyjnych firm outdoorowych. Unia Europejska zakwalifikowała to postępowanie jako niezgodne z prawem. W efekcie miasta musiały sprzedać posiadane nośniki.

Wśród miast G8 (ośmiu największych miast w Polsce) uchwały krajobrazowe przegłosowały kolejno:

• 2016 – Łódź, w 2024 roku WSA (Wojewódzki Sąd Administracyjny) uchylił przepisy dostosowawcze dot. istniejących tablic, miasto prowadzi prace nad nową uchwałą.
• 2018 – Gdańsk, w 2024 r. NSA (Naczelny Sąd Administracyjny) unieważnił wszystkie przepisy dostosowawcze dla tablic reklamowych posiadających zgody budowlane.
• 2020 – Warszawa, Wojewoda Mazowiecki opublikował rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdził nieważność całej uchwały, decyzję Wojewody podtrzymały WSA i NSA. Warszawa prowadzi prace nad nową uchwałą, możliwe jest jej wyłożenie wiosną br.
• 2020 – Kraków, uchwała obowiązuje bez zmian od momentu jej uchwalenia, wyroki sądów są nieprawomocne, miasto prowadzi prace nad nową uchwałą.
• 2023 – Poznań, pierwsza uchwała została uchylona w całości, w drugiej uchwale WSA w Poznaniu uchylił wszystkie zapisy dostosowujące.
• Pozostałe miasta G8: Wrocław, Szczecin, Katowice prowadzą prace nad wprowadzeniem uchwał, jednak nie widać tutaj zbytniego pośpiechu. Ze szczegółami uchwał w G8 można zapoznać się w poprzednim raporcie: https://jetline.pl/ustawa-krajobrazowa/uchwaly-krajobrazowe-w-najwiekszych-miastach-w-polsce-przeglad-sytuacji-luty-2025-rok/

Inne duże miasta, w których obowiązują uchwały, to:

Opole, Sopot, Gdynia, Leszno, Cieszyn, Tarnów, Nowy Targ, Nowy Sącz, Ciechanów, Kalisz, Wałbrzych, Bielsko Biała, Płock, Kielce.

Ciekawym przypadkiem jest Ciechanów, który w wielu aspektach był pierwszy: pierwszy uchwalił uchwałę krajobrazową (28 kwietnia 2016 roku), pierwszy przyjął uchwałę o opłacie reklamowej, pierwszy ją uchylił, pierwszy uchylił uchwałę reklamową i na jej miejsce uchwalił nową.

Opłata reklamowa jest tematem ściśle powiązanym z uchwałami krajobrazowymi. Może zostać ona wprowadzona odrębną uchwałą przez te gminy, które posiadają uchwałę krajobrazową. Niewiele z nich zdecydowało się na ten krok. Wśród nich są: Nowy Targ, Tarnów, Suchy Las, Kobylnica. Pod koniec zeszłego roku opłatę uchwalił Karpacz, jednak po półtora miesiąca została zniesiona. To kolejny przykład bezmyślności i marnotrawienia czasu i pieniędzy. Uchwała co prawda nie obowiązuje, ale przedsiębiorcy za jej 1,5-miesięczny okres obowiązywania muszą złożyć deklaracje i wnieść opłaty.

Dodajmy, że gminy mają jeszcze jedno narzędzie do regulowania kwestii reklam – są nimi parki kulturowe. Obecnie działa ich 49, m.in. w Warszawie, Krakowie, Poznaniu, Wrocławiu.

Kierunki zmian i perspektywa na kolejne lata

Podsumowując – ostatni rok nie przyniósł istotnych wydarzeń w zakresie nowych uchwał krajobrazowych. Nie zmienił też prawie nic w temacie zmiany ustawy krajobrazowej. Słowo „prawie” odnosi się tu jedynie do zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to zobowiązuje gminy do publikacji projektów aktów prawnych na etapie konsultacji z innymi organami. Oznacza to, że każdy zainteresowany będzie mógł zapoznać się z projektem uchwały wcześniej, a nie dopiero na etapie wyłożenia do publicznego wglądu.

Spróbujmy odpowiedzieć na pytanie: co dalej?

Ustawodawca jak widać ma obecnie inne priorytety niż naprawienie swojego błędu. W tej sytuacji nie pozostaje nic innego, jak opieranie się o obowiązującą ustawę oraz opublikowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Swoją drogą i tak wszyscy mieli dużo szczęścia. Trzy miesiące po publikacji wyroku dotyczącego ustawy krajobrazowej rząd przestał publikować wyroki Trybunału Konstytucyjnego.

Z drugiej strony wiadomo, że ustawa krajobrazowa kiedyś ulegnie zmianie, tylko nikt nie wie, jaki przybierze kształt. Wydaje się, że większość gmin, które rozważały wprowadzenie uchwały krajobrazowej czeka na ustabilizowanie sytuacji prawnej.

Niestety nie zawsze racjonalne argumenty natury prawnej czy gospodarczej zwyciężają, czasem decyzja „polityczna” jest ważniejsza. Dlatego uchwały w niewielkiej liczbie są procedowane, wśród nich znajduje się uchwała warszawska.

Prace nad nową uchwałą w Warszawie trwały, według zapowiedzi, od czasu uchylenia poprzedniej w 2020 roku. Jednak dopiero 10 lipca 2025 r. rada miasta podjęła nową uchwałę intencyjną, powołała nowy zespół projektowy. Możliwe, że na początku drugiego kwartału 2026 r. projekt uchwały zostanie przekazany do konsultacji Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Marszałkowi Województwa Mazowieckiego oraz innym organom.

Autor: Marcin Maszewski, członek zarządu Jet Line. Od początku prac nad ustawą i uchwałami analizuje ich znaczenie i wpływ na otoczenie biznesowe. Zwolennik porządku w przestrzeni i rozsądku w potrzebnym działaniu na jego rzecz.