Ochrona krajobrazu a zapisy uchwały krajobrazowej w Krakowie

Czy uchwała krajobrazowa rzeczywiście chroni krajobraz?

A może koncentruje się wyłącznie na reklamach przedsiębiorców, pomijając inne elementy, które mają równie duży wpływ na przestrzeń publiczną? To właśnie na to pytanie będzie odpowiadał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej po skierowaniu przez NSA pytań prejudycjalnych dotyczących uchwały krajobrazowej w Krakowie.

Czym jest uchwała krajobrazowa i jaki był jej cel?

Aby zrozumieć, skąd wzięły się wątpliwości NSA, warto najpierw przyjrzeć się temu, jaki cel miała realizować uchwała krajobrazowa i jakie narzędzia dał gminom ustawodawca.

Uchwała krajobrazowa to akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest ochrona krajobrazu przed elementami, które mogą na niego negatywnie wpływać. Ustawodawca ograniczył jednak możliwość kształtowania tej ochrony jedynie do trzech elementów: reklamy, ogrodzeń i obiektów małej architektury.

Czego nie obejmuje uchwała krajobrazowa?

W toku prac legislacyjnych zniknął jeden z najistotniejszych elementów mający wpływ na kształtowanie krajobrazu – dominanta krajobrazowa, czyli  główny, najbardziej widoczny obiekt w otoczeniu. Taką dominantą może być elektrownia wiatrowa, budynek który jest zdecydowanie wyższy od pozostałej zabudowy.

Uchwała nie uwzględniła również tego co mieszkańcy wskazywali w przeprowadzonych badaniach  na największe bolączki przestrzeni publicznej, czyli:  chaotyczną zabudowę, brud i śmieci, pomazane elewacje, zrujnowane, nieodremontowane budynki, nierówne chodniki.

Dlaczego niewiele gmin zdecydowało się na uchwałę krajobrazową?

Gminy otrzymały narzędzie, którego zakres został ograniczony wyłącznie do reklam, ogrodzeń i obiektów małej architektury. Dodatkowo część przepisów ustawy została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, co jeszcze bardziej utrudniło stosowanie tych regulacji. Większość z gmin nie podjęło żadnych  prac związanych z wprowadzeniem uchwały. Wśród nielicznych które stworzyły uchwałę jest Kraków.

Dlaczego NSA skierował pytania do TSUE?

2 czerwca Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania dotyczące zgodności uchwały krakowskiej z prawem unii europejskiej.

Analiza uzasadnienia postanowienia NSA prowadzi do wniosku, że przyjęte rozwiązania mogą rozmijać się z deklarowanym celem ochrony krajobrazu.

Sąd wskazał na 3 przykłady.

Przykład pierwszy: Tauron Arena

Pierwszy to Tauron Arena w Krakowie, czyli największa w Małopolsce sala widowiskowo sportowa na elewacji której znajduje się ekran cyfrowy o powierzchni ponad 500m2, przy pozostałych zapisach w uchwale zabraniających reklamy cyfrowej (poza „małym” wyjątkiem opisanym w kolejnym ustępie) i reklamy wielkoformatowej. NSA zauważył:  jeżeli wielkogabarytowy ekran cyfrowy na obiekcie komunalnym nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego, to z punktu widzenia logiki urbanistycznej identyczny ekran należący do podmiotu prywatnego również takiego zagrożenia stanowić nie powinien. 

Przykład drugi: reklamy na przystankach miejskich

Kolejny wskazany przez sąd przykład to reklamy na przystankach miejskich. Nośniki cyfrowe na przystankach to kolejny wyjątek dla infrastruktury miejskiej wprowadzony do uchwały. Co więcej, organy Gminy Miejskiej Kraków kwalifikują wiaty przystankowe na potrzeby podatku od nieruchomości jako budowle o dominującej funkcji reklamowej. Sąd zauważył że porównywalne formy reklamy mogą wywoływać zbliżony wpływ na przestrzeń publiczną, krajobraz miejski oraz odbiór estetyczny otoczenia. Dlaczego więc uchwała dopuszcza jedynie taką formę na infrastrukturze miejskiej?

Przykład trzeci: System Informacji Miejskiej (SIM)

Ostatni przykład wskazany przez NSA to System Informacji Miejskiej (SIM), który w pewnym uproszczeniu mówiąc jest reklamą kierunkową. Jednak  uchwała zwalnia ten system reklam z wszystkich obostrzeń które dotyczą innych przedsiębiorców. SIM nie musi zatem przestrzegać rygorystycznych zasad: powierzchni, wysokości, odległości od drogi, terenów zielonych innych reklam itp

Uchwała krajobrazowa w Krakowie niewątpliwie wyłącza wiele elementów infrastruktury miejskiej z zasad obowiązujących przedsiębiorców. Na tym jednak katalog wyjątków się nie kończy. Bo w Krakowie są nośniki reklamowe, które są niezgodne z zapisami uchwały ale bez ograniczeń funkcjonują w przestrzeni publicznej

Wyjątki nie kończą się na zapisach uchwały

Jednym z takich przykładów jest nośnik reklamowy w Sukiennicach na Rynku Starego Miasta. To nośnik który reklamuje Muzeum Narodowe oraz wyświetla godziny otwarcia muzeum. Jego istnienie tym bardziej trudno  wytłumaczyć, gdyż znajduje się w środku Parku Kulturowego Stare Miasto, który niezwykle rygorystycznie podchodzi do reklam.

Sukiennice

Kolejny przykład to nośniki cyfrowe na budynku filharmonii, które reklamują repertuar

Filharmonia Krakowska

Nie chodzi o to, aby usuwać nośniki informujące o działalności instytucji kultury czy muzeów. Pełnią one ważną funkcję społeczną i pokazują, że reklama zewnętrzna może być potrzebnym elementem przestrzeni publicznej. Trudno jednak zaakceptować sytuację, w której identyczne rozwiązania są dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy korzysta z nich gmina lub podmiot publiczny, natomiast przedsiębiorcy podlegają znacznie dalej idącym ograniczeniom. Jeżeli celem uchwały jest ochrona krajobrazu, to te same zasady powinny obowiązywać wszystkich uczestników przestrzeni publicznej.

To właśnie odpowiedź TSUE pokaże, czy takie zróżnicowanie zasad można pogodzić z prawem Unii Europejskiej.