Warszawa sama zastawia na siebie pułapkę. Dlaczego projekt uchwały krajobrazowej może wrócić do miasta jak bumerang?

31 lipca 2026 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej m.st. Warszawy opublikowano projekt uchwały krajobrazowej Warszawy. Dokument określa zasady sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Rozpoczęła się tym samym procedura uchwalenia aktu prawa miejscowego, który będzie miał istotny wpływ nie tylko na funkcjonowanie rynku reklamy zewnętrznej, lecz także na sposób wykonywania prawa własności oraz korzystania z nieruchomości na terenie stolicy.

Projekt od początku budzi jednak istotne wątpliwości. Dotyczą one nie tylko momentu rozpoczęcia procedury, lecz przede wszystkim zgodności części proponowanych rozwiązań z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz znaczenia oczekiwanego rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wyjaśnienie tych kwestii jeszcze przed uchwaleniem aktu ma kluczowe znaczenie zarówno dla zapewnienia zgodności uchwały z obowiązującym prawem, jak i ograniczenia ryzyka przyszłych sporów.

Procedura uchwalania projektu budzi pytania

Zgodnie z art. 37b ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt uchwały krajobrazowej podlega uzgodnieniu i zaopiniowaniu przez organy właściwe ze względu na zakres projektowanych regulacji.

Nie jest to wyłącznie wymóg formalny. Celem tego etapu jest zapewnienie, aby projekt został oceniony przez organy odpowiedzialne za ochronę wartości, których dotyczy uchwała - w szczególności ochrony środowiska i przyrody, ochrony dziedzictwa kulturowego oraz zabytków. Opinie i uzgodnienia mają realny wpływ na ostateczny kształt projektu i nie powinny być traktowane jako formalność.

W tym kontekście istotne znaczenie ma termin rozpoczęcia procedury. Skierowanie projektu do uzgodnień i opiniowania 31 lipca 2026 r. oznacza, że niemal cały ustawowy termin na przedstawienie opinii przez właściwe organy przypada na okres wakacyjny. Trudno uznać taki moment za sprzyjający pogłębionej analizie dokumentu o tak dużym znaczeniu dla przestrzeni publicznej oraz rynku reklamy zewnętrznej.

W efekcie jeden z najważniejszych etapów procedury uchwalania uchwały krajobrazowej odbywa się w czasie, który może utrudniać szczegółową ocenę proponowanych rozwiązań przez organy uczestniczące w procesie legislacyjnym.

Różnicowanie sytuacji przedsiębiorców budzi wątpliwości

Jednym z najistotniejszych elementów projektu jest sposób uregulowania sytuacji poszczególnych kategorii tablic i urządzeń reklamowych.

Projekt przewiduje daleko idące ograniczenia dotyczące prywatnych tablic i urządzeń reklamowych, jednocześnie pozostawiając odmienne rozwiązania w odniesieniu do nośników związanych z infrastrukturą miejską.

Jeżeli celem uchwały krajobrazowej jest ochrona krajobrazu i uporządkowanie przestrzeni publicznej, podstawowym kryterium różnicowania sytuacji prawnej nośników reklamowych powinien być ich rzeczywisty wpływ na krajobraz, a nie status właściciela lub podmiotu zarządzającego daną infrastrukturą.

Takie rozwiązanie rodzi wątpliwości zarówno z punktu widzenia zasady równego traktowania uczestników rynku, jak i zgodności przyjętych ograniczeń z celami, dla których ustawodawca przyznał gminom kompetencję do uchwalania uchwał krajobrazowych.

Pytania prejudycjalne do TSUE mogą mieć kluczowe znaczenie

Postanowieniem z 2 czerwca 2026 r. (sygn. II OSK 1153/25) Naczelny Sąd Administracyjny skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalne dotyczące zgodności z prawem Unii Europejskiej wybranych rozwiązań stosowanych w uchwałach krajobrazowych.

Pytania odnoszą się m.in. do dopuszczalności różnicowania sytuacji przedsiębiorców prowadzących działalność reklamową oraz podmiotów korzystających z infrastruktury pozostającej pod kontrolą jednostek samorządu terytorialnego.

Projekt uchwały krajobrazowej Warszawy obejmuje rozwiązania odnoszące się do zagadnień będących przedmiotem pytań skierowanych do TSUE. Oznacza to, że część proponowanych regulacji może zostać oceniona przez Trybunał już po wejściu uchwały w życie.

To z kolei rodzi istotne ryzyko dla przedsiębiorców.

Wejście uchwały w życie może oznaczać obowiązek usunięcia lub dostosowania legalnie funkcjonujących urządzeń reklamowych do nowych wymagań. Jeżeli następnie okaże się, że część tych obowiązków została nałożona na podstawie rozwiązań niezgodnych z prawem Unii Europejskiej, poniesionych nakładów nie będzie można odzyskać.

Konsekwencje mogą jednak dotknąć również samo miasto. Ewentualne zakwestionowanie części rozwiązań przez Trybunał może oznaczać nie tylko konieczność zmiany uchwały, lecz także prowadzić do dochodzenia przez przedsiębiorców roszczeń związanych ze szkodami poniesionymi w okresie obowiązywania zakwestionowanych regulacji.

Nie jest to więc wyłącznie spór o interpretację przepisów. W praktyce może on przełożyć się zarówno na koszty ponoszone przez przedsiębiorców, jak i na odpowiedzialność odszkodowawczą jednostki samorządu terytorialnego.

Przepisy przejściowe mogą pozbawić ochrony legalnie istniejące urządzenia reklamowe

Kolejne istotne zastrzeżenia dotyczą przepisów przejściowych regulujących sytuację tablic i urządzeń reklamowych istniejących przed wejściem uchwały w życie.

To właśnie one przesądzają o zakresie ochrony urządzeń usytuowanych zgodnie z prawem jeszcze przed wejściem nowych regulacji.

Zagadnienie to było przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2026 r. (sygn. II OSK 264/25). NSA przyjął, że pojęcie zgody budowlanej obejmuje nie tylko urządzenia reklamowe zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę albo skutecznego zgłoszenia, lecz również te, których wykonanie – zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili ich sytuowania – nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Projekt uchwały krajobrazowej Warszawy przyjmuje jednak rozwiązanie odmienne od wykładni przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W § 14 ust. 3 pkt 1 wskazano, że przez zgodę budowlaną – w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych – należy rozumieć wyłącznie ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo skuteczne zgłoszenie zamiaru prowadzenia robót budowlanych.

W praktyce oznacza to, że projekt nie obejmuje ochroną urządzeń reklamowych wykonanych zgodnie z prawem, jeżeli w chwili ich sytuowania obowiązujące przepisy nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.

Na uwagę zasługuje również odmienne uregulowanie sytuacji obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. W ich przypadku projekt uwzględnia także obiekty usytuowane „w inny sposób zgodny z przepisami obowiązującymi w momencie sytuowania”.

Analogicznego rozwiązania nie przewidziano natomiast dla tablic i urządzeń reklamowych. To rozróżnienie może budzić kolejne pytania dotyczące spójności przyjętych rozwiązań oraz ich zgodności z dotychczasową linią orzeczniczą.

Reklamy w przejściach podziemnych wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia

Projekt obejmuje również reklamy sytuowane we wnętrzach przejść podziemnych. Tymczasem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do objęcia tych przestrzeni regulacją uchwały krajobrazowej.

W konsekwencji objęcie reklam sytuowanych we wnętrzach przejść podziemnych przepisami uchwały może zostać uznane za przekroczenie granic ustawowego upoważnienia. Tego rodzaju rozwiązanie może w przyszłości stać się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Podsumowanie

Potrzeba uporządkowania zasad sytuowania reklam w przestrzeni publicznej nie budzi wątpliwości. Uchwała krajobrazowa powinna jednak opierać się na rozwiązaniach zgodnych z ustawą, uwzględniających aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz ryzyka wynikające z toczącego się postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Projekt uchwały krajobrazowej Warszawy pozostawia jednak szereg istotnych pytań, które – z perspektywy bezpieczeństwa prawnego – powinny zostać wyjaśnione jeszcze przed jego uchwaleniem.

Dotyczą one zarówno sposobu procedowania, jak i części rozwiązań przyjętych w projekcie. W szczególności odnoszą się do zasad różnicowania sytuacji uczestników rynku, przepisów przejściowych dotyczących urządzeń reklamowych oraz objęcia regulacją reklam sytuowanych w przejściach podziemnych.

Wyjaśnienie tych kwestii leży w interesie wszystkich uczestników procesu – zarówno przedsiębiorców prowadzących działalność na rynku reklamy zewnętrznej, jak i samego miasta. Pozwoli ograniczyć ryzyko wieloletnich sporów sądowych oraz zapewni większą stabilność przyjętych regulacji.

W przeciwnym razie uchwalenie przepisów obarczonych istotnymi wątpliwościami prawnymi może prowadzić nie tylko do konieczności ich późniejszej zmiany, lecz również do odpowiedzialności odszkodowawczej związanej z ich stosowaniem.

Jeżeli bowiem okaże się, że część obowiązków została nałożona na podstawie rozwiązań sprzecznych z prawem Unii Europejskiej lub pozostających w kolizji z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, konsekwencje odczują nie tylko przedsiębiorcy, ale również samo miasto.

I właśnie dlatego projekt uchwały krajobrazowej Warszawy wymaga dziś szczególnie wnikliwej analizy. Celem procedury nie powinno być wyłącznie uchwalenie nowych przepisów, lecz przede wszystkim stworzenie regulacji trwałych, spójnych i odpornych na późniejsze zakwestionowanie przez sądy.

W przeciwnym razie uchwała krajobrazowa rzeczywiście może wrócić do Warszawy jak bumerang.