Uchwały krajobrazowe w największych miastach w Polsce. Przegląd sytuacji, luty 2024 rok
Uchwały krajobrazowe powstają w Polsce od 2015 roku. Przedstawiamy najnowszy raport o powstających i obowiązujących uchwałach krajobrazowych w ośmiu największych miastach Polski (G8).
Ten raport będzie szczególny, ponieważ po ponad ośmiu latach oczekiwania uzyskaliśmy odpowiedź na pytanie - czy ustawa jest zgodna z Konstytucją?
W 2019 roku w toku kontroli uchwały opolskiej z taką wątpliwością do Trybunału Konstytucyjnego (TK) zwrócił się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). W 2020 roku NSA ponowił to pytanie przy okazji kontroli uchwały gdańskiej. 12 grudnia 2023 roku Trybunał stwierdził, że ustawa jest niezgodna z Konstytucją w zakresie nie respektowania praw nabytych. Orzekł, że mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Chodzi o nieuwzględnienie w ustawie krajobrazowej mechanizmu kompensacyjnego w postaci odszkodowania. W tej sytuacji gminy, w których na podstawie uchwalonych kodeksów reklamowych zdemontowano nośniki, stanęły przed wieloma wyzwaniami.
Ustawa krajobrazowa a Konstytucja
Ustawa krajobrazowa od początku swojego istnienia, budziła zastrzeżenia co do jej zgodności z Konstytucją. Bardzo dobrze, że zapadł wyrok w tej sprawie i bardzo dobrze, że wyrok zapadł jednogłośnie. Jednak źle się stało, że na to orzeczenie trzeba było czekać tak długo. Złe jest również to, że gminy tworzyły uchwały krajobrazowe wiedząc, że ich podstawa prawna budzi duże wątpliwości.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego otworzył drogę do ubiegania się o odszkodowanie za konieczność usunięcia legalnych reklam. Umożliwił również wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami o nałożeniu kar pieniężnych za niezgodność legalnych reklam z uchwałą krajobrazową.
21 grudnia 2023 roku w Dzienniku Ustaw opublikowany został wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie uchwał krajobrazowych: https://dziennikustaw.gov.pl/DU/2023/2739.
Dzień później w Urzędowym Zbiorze Trybunał opublikował uzasadnienie do tego wyroku: https://otkzu.trybunal.gov.pl/2023/A/102
W uzasadnieniu Trybunału Konstytucyjnego możemy przeczytać między innymi: „ (…) brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały (…)”
Nie jest tajemnicą, że są w Trybunale sędziowie, co do legalności powołania których są zgłaszane wątpliwości. Jednak w przypadku orzeczenia dotyczącego ustawy krajobrazowej skład sędziowski nie budzi żadnych zastrzeżeń, a wyrok zapadł jednogłośnie.
Jak to wygląda w praktyce?
Kwestia wypłaty odszkodowań za zdemontowane nośniki, które były ustawione zgodnie z prawem to jeden problem. Kolejne problemy pojawią się w najbliższych miesiącach. Po skierowaniu pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzkie Sądy Administracyjne (WSA) zaczęły zawieszać postępowania ze skarg na uchwały krajobrazowe do czasu rozstrzygnięcia kwestii zgodności ustawy z Konstytucją (niezależnie od tego czy problem dotyczył stricte praw nabytych). Tak też do „zamrażarek” trafiły wszystkie sprawy związane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego czy też naruszeniami prawa materialnego. Teraz sądy zaczynają odwieszać te postępowania. Pierwsza sprawa już się odbyła - 25 stycznia 2024 roku w Poznaniu. WSA wydał wyrok w sprawie poznańskiej uchwały krajobrazowej.
Sąd „w pełni zgadzając się przy tym z powołaną argumentacją trybunału, (…) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 ust. 1-3 i ust. 6”. Oznacza to, że uchwała poznańska będzie obowiązywała wyłącznie te nośniki reklamowe, które zostały ustawione po wejściu w życie uchwały. Jest to jedna z możliwych interpretacji orzeczenia trybunału. Możliwe jednak, że w analogicznej sprawie inny sąd przyjmie interpretację bardziej restrykcyjną, uznając nieważność całej uchwały. Zgodnie z art. 37a ust. 9 Ustawy krajobrazowej, uchwały krajobrazowe muszą określać warunki i termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie urządzeń reklamowych. Brak niniejszego kluczowego, składowego elementu, może stanowić podstawę nieważności całej uchwały. Jeżeli zapis o okresie dostosowawczym byłby elementem fakultatywnym uchwał krajobrazowych, wówczas unieważnienie takiego zapisu nie wpływałoby na ważność pozostałych zapisów. W tym przypadku taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Art. 37a ust.9 ustawy krajobrazowej uznany został za niekonstytucyjny, nadal jednak pozostaje w obrocie prawnym.
Przypomnijmy, że od wielu lat trwają równolegle prace nad zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wiemy, jaki kształt będzie miała ostatecznie ta ustawa, jednak zapewne zmienią się przepisy dotyczące ochrony krajobrazu. Jednak ostatnie konsultacje odbyły się w styczniu 2022 roku. Być może wyrok Trybunału przyśpieszy te prace.
Zatem co wydarzy się z istniejącymi uchwałami pokażą najbliższe miesiące, jednak wiele ważnych problemów pozostanie.
Uchwały a branża OOH
Postanowienia każdej uchwały krajobrazowej są bardzo istotne dla branży OOH. Równocześnie pamiętajmy, że dotyczą one przede wszystkim przedsiębiorców działających w miejscach obowiązywania kodeksów reklamowych. W większości przypadków poniosą koszty zmiany identyfikacji wizualnej miejsc prowadzenia działalności. Dla sieci handlowych czy galerii są to często kwoty siedmiocyfrowe. Sieć Biedronka mająca w Poznaniu około 70 sklepów, wyceniła swoje koszty zmiany identyfikacji na sumę 3 mln złotych. Ten przykład doskonale obrazuje z jak dużymi wydatkami mamy tu do czynienia. Jednak wiedza o konsekwencjach wprowadzenia w danym mieście takiej uchwały jest niewielka. Kampanie informujące o nowych przepisach są rzadkością. Zazwyczaj przedsiębiorcy dowiadują się o obowiązujących zapisach już po okresie dostosowania, kiedy zaczynają otrzymywać wezwania do demontażu szyldu lub gdy są na nich nakładane kary za reklamę zapraszającą gości do restauracji. Tak też dzieje się między innymi w Krakowie. Czy można było tego uniknąć? Tak, oczywiście. Wystarczyło przeprowadzić szerokie konsultacje i wysłuchać tego, co mówią przedsiębiorcy.
Nie można tworzyć tak ważnego prawa zapominając o gospodarce.
W Polsce jest blisko 2 500 gmin. Każda z nich ma możliwość uchwalenia swojego prawa lokalnego dotyczącego reklam, ogrodzeń i obiektów małej architektury. Uchwały krajobrazowe obowiązują w 78 gminach. W 2023 roku przybyło 9 nowych uchwał krajobrazowych. Od 2016 roku wojewodowie i sądy unieważnili w całości zapisy 8 uchwał (w roku 2023 były 2 takie przypadki). W 2023 roku było również 7 zmian uchwał krajobrazowych (od początku okresu obowiązywania ustawy łącznie były 32 takie przypadki). Wyraźnie świadczy to o jakości tworzonego prawa – to efekt powiedzenia, które słyszałem kilkakrotnie od urzędników czy radnych – „uchwalmy to tak jak jest, potem najwyżej się poprawi”.
Ciekawym przypadkiem jest Jastrzębie Zdrój, miasto które uchwaliło uchwałę w styczniu 2024, już po wyroku Trybunału. W uchwale znalazł się zapis wyłączający z dostosowania legalne reklamy, jednak tym zapisem autorzy złamali zasadę obowiązku dostosowawczego - określoną w ustawie.
Dlaczego tylko niewiele ponad 80 gmin uchwaliło do tej pory uchwały krajobrazowe?
Jest wiele powodów:
- Nie każda gmina ma taką potrzebę. Edukując lokalny rynek i wskazując dobre praktyki można osiągnąć pożądany efekt. Poza tym istnieje prawo budowlane, które w niektórych przypadkach jest dobrym i wystarczającym narzędziem.
- Wątpliwości budziła zgodność ustawy krajobrazowej z Konstytucją.
- Wiele samorządów obawia się, że uchwały krajobrazowe mogą uderzyć w lokalnych przedsiębiorców.
- Przepisy ustawy krajobrazowej są niejasne zaś procedura skomplikowana.
- Uchwały krajobrazowe są kosztowne – proces ich powstawania wymaga nakładów.
Dlaczego zatem część gmin podejmuje decyzję o tym, aby przygotować i głosować uchwały krajobrazowe? Spotkałem się z różnymi motywacjami. Oczywiście dla dużych miast sprawą najistotniejszą jest uporządkowanie przestrzeni publicznej z nadmiaru reklam, niestety robią to często nie zwracając uwagi na wydane wcześniej pozwolenia.
Można też czasem odnieść wrażenie, że niektóre gminy uchwalają nowe prawo głównie po to, aby móc pobierać opłatę reklamową, czy też – jak ma to miejsce w przypadku Gdańska – wprost zarządzać rynkiem reklamy na swoim terenie. Ten kierunek bardzo przypomina sposób działania samorządów dużych miast w Niemczech, które wybudowały własne nośniki reklamy zewnętrznej i zaczęły prowadzić działalność konkurencyjną względem komercyjnych firm outdoorowych. Unia Europejska zakwalifikowała to postępowanie jako niezgodne z prawem. W efekcie miasta musiały sprzedać posiadane nośniki.
Wśród miast G8 (ośmiu największych miast w Polsce) uchwały krajobrazowe przegłosowały kolejno: Łódź, Gdańsk, Warszawa Kraków i Poznań. Inne duże miasta to Opole, Sopot, Gdynia, Leszno, Cieszyn, Tarnów, Nowy Targ, Nowy Sącz, Ciechanów, Kalisz, Wałbrzych, Bielsko Biała.
Ciechanów to pierwsze miasto z uchwałą krajobrazową, a zarazem pierwsze miasto, które uchwaliło opłatę reklamową i które wkrótce potem, pod naciskiem przedsiębiorców i mieszkańców, ją uchyliło.
W następnej części artykułu prezentujemy, jak mają się uchwały krajobrazowe w miastach G8.
Przedstawiamy je w kolejności głosowań przez poszczególne Rady Miast i według stopnia zaawansowania prac.